Alters­grenze für Kas­sen­ärzte: Nicht zum alten Eisen

10.04.2010 | Politik



Gibt es zwi­schen Sozi­al­ver­si­che­rung und Ärz­te­kam­mer keine Eini­gung hin­sicht­lich Alters­gren­zen bei Kas­sen­ärz­ten und Über­gangs­be­stim­mun­gen, sol­len auto­ma­tisch
alle Kas­sen­ver­träge für über 70-Jäh­rige enden. In der der­zeit vor­lie­gen­den Form ver­stößt das Gesetz gegen EU-Recht.

Von Karin Rösel-Schmid*

Mit dem 4. Sozi­al­rechts­än­de­rungs­ge­setz hat der Gesetz­ge­ber im Dezem­ber 2009 hand­streich­ar­tig eine Zwangs­pen­sio­nie­rung für circa 200 Kas­sen­ärzte ein­ge­führt: Wenn sich Ärz­te­kam­mer und Sozi­al­ver­si­che­run­gen nicht bis zum 31.12.2010 über eine Alters­grenze für Kas­sen­ver­trags­ärzte und Über­gangs­be­stim­mun­gen für bestehende Ver­träge eini­gen, enden mit Jah­res­ende auto­ma­tisch die Ein­zel­ver­träge all jener Kas­sen­ärzte, die das 70. Lebens­jahr voll­endet haben. Mit die­ser Zwangs­maß­nahme hat der Gesetz­ge­ber die Öster­rei­chi­sche Ärz­te­kam­mer glatt getäuscht und in eine unmög­li­che Ver­hand­lungs­po­si­tion gebracht – denn wel­ches Inter­esse hät­ten die Sozi­al­ver­si­che­rungs­trä­ger, sich mit der Ärz­te­schaft über Alters­gren­zen und Über­gangs­be­stim­mun­gen zu eini­gen, wenn das Gesetz für den Fall der Nicht­ei­ni­gung auto­ma­tisch ihre Maxi­mal­for­de­rung erfüllt?

Ganz so ein­fach, wie man sich das im Gesund­heits­mi­nis­te­rium vor­ge­stellt hat, wird es aber nun doch nicht gehen. Denn bei einem der­art gra­vie­ren­den Ein­griff, wie er hier vor­ge­nom­men wird, haben auch die Gerichte mit­zu­re­den, und zwar: Erst im Jän­ner 2010 hat der Euro­päi­sche Gerichts­hof ein Urteil mit bri­san­tem Inhalt erlas­sen: Auf dem Prüf­stand war eine deut­sche Geset­zes­be­stim­mung, die für die Aus­übung des Beru­fes als Ver­trags-Zahn­arzt ein Höchst­al­ter von 68 Jah­ren vor­sah. Der Gerichts­hof hatte fest­zu­stel­len, ob diese Bestim­mung gegen die EU-Richt­li­nie 2000/​78/​EG über die Gleich­be­hand­lung in Beschäf­ti­gung und Beruf verstößt. 

Nach Mei­nung der euro­päi­schen Rich­ter fällt eine sol­che natio­nale Bestim­mung grund­sätz­lich in den Anwen­dungs­be­reich der ein­schlä­gi­gen Richt­li­nie und erfüllt eine Ungleich­be­hand­lung wegen des Alters im Sinne der Richt­li­nie. Eine sol­che Maß­nahme ist nur dann zuläs­sig, wenn sie durch ein höher­wer­ti­ges Ziel gerecht­fer­tigt sowie in kohä­ren­ter Weise zur Ziel­er­rei­chung geeig­net, ange­mes­sen und erfor­der­lich ist. Kohä­rent ist eine Rege­lung in den Augen des EuGH dann, wenn sie sys­tem­kon­form und logisch auf­ge­baut ist und sich nicht durch Aus­nah­me­be­stim­mun­gen selbst kon­ter­ka­riert. Als Ziele, die eine Alters­grenze für Ärzte recht­fer­ti­gen könn­ten, nennt der Gerichts­hof einer­seits den Schutz der Gesund­heit der Bevöl­ke­rung und ande­rer­seits die För­de­rung der Beschäf­ti­gung jün­ge­rer Ärzte.

Wenn die deut­sche Rege­lung das Ziel ver­fol­gen soll, die Pati­en­ten vor unmit­tel­ba­ren Gesund­heits­schä­den auf­grund der ange­nom­me­nen gerin­ge­ren Leis­tungs­fä­hig­keit älte­rer Ärzte zu schüt­zen, wird die­ses Ziel durch die deut­sche Rege­lung nicht in kohä­ren­ter Weise ver­folgt. Der Gerichts­hof ver­weist dar­auf, dass die Alters­grenze nur für Ver­trags-Zahn­ärzte, nicht jedoch für pri­vat­ärzt­lich tätige Zahn­ärzte gilt. Die Pati­en­ten wären also im pri­vat­ärzt­li­chen Bereich einer all­fäl­li­gen Gesund­heits­ge­fähr­dung unver­min­dert aus­ge­setzt. Eine Rege­lung, deren Aus­nah­men so weit gefasst sind, dass sie das Rege­lungs­ziel unter­gra­ben, ist jedoch EU-recht­lich nicht zuläs­sig. Diese Argu­men­ta­tion ist unmit­tel­bar auf die öster­rei­chi­sche Rechts­lage zu über­tra­gen, da auch hier­zu­lande die Alters­grenze nur für Ver­trags­ärzte, nicht jedoch für pri­vat­ärzt­lich tätige Ärzte gilt.

Ein wei­te­res Ziel, das eine Alters­grenze für Ärzte recht­fer­ti­gen könnte, wäre die Wah­rung des finan­zi­el­len Gleich­ge­wichts des öffent­li­chen Gesund­heits­sys­tems. Indem das Ange­bot an Ärz­ten redu­ziert wird, sin­ken auch die öffent­li­chen Gesund­heits­aus­ga­ben – ein Ziel, das die euro­päi­schen Rich­ter grund­sätz­lich aner­ken­nen. In Hin­blick auf die Situa­tion in Deutsch­land kommt der EuGH auch tat­säch­lich zum Schluss, dass die­ses Ziel die Alters­grenze für Ver­trags­zahn­ärzte recht­fer­tigt. Die Tat­sa­che, dass pri­vat­ärzt­li­che Leis­tun­gen auch von älte­ren Zahn­ärz­ten erbracht wer­den dür­fen, stört in die­sem Fall nicht, denn pri­vat­ärzt­li­che Leis­tun­gen stel­len für das deut­sche Gesund­heits­sys­tem keine Kos­ten­be­las­tung dar.

In Öster­reich ist die Rechts­lage jedoch anders: Hier haben auch die von Wahl­ärz­ten erbrach­ten Leis­tun­gen auf­grund der Kos­ten­rück­erstat­tung durch die Kran­ken­ver­si­che­rungs­trä­ger unmit­tel­bare finan­zi­elle Aus­wir­kun­gen auf das Sys­tem der sozia­len Sicher­heit. Das öster­rei­chi­sche Gesetz ist also inko­hä­rent, wenn es ein Über­an­ge­bot an Ver­trags­ärz­ten zwar im Kas­sen­be­reich ein­dämmt, im pri­vat­ärzt­li­chen Bereich aber unver­min­dert zulässt. Eine Rege­lung, die ihr eige­nes Ziel sol­cher­art unter­gräbt, ist nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs nicht zuläs­sig und ver­stößt gegen EU-Recht.

In Kennt­nis die­ser Pro­bleme hat nun der öster­rei­chi­sche Gesetz­ge­ber ver­sucht, die Alters­grenze für Ärzte als beschäf­ti­gungs­po­li­ti­sche Maß­nahme dar­zu­stel­len, die jün­ge­ren Ärz­ten den Zugang zur Berufs­aus­übung im Kas­sen­sys­tem ermög­li­chen soll. Eine sol­che Maß­nahme könnte nach der EU-Gleich­be­hand­lungs­richt­li­nie gerecht­fer­tigt sein, wenn es nach­weis­lich deut­lich mehr Ärzte gibt, wel­che die Vor­aus­set­zun­gen für einen Kas­sen­ver­trag erfül­len, als der Zahl der vor­han­de­nen Kas­sen­plan­stel­len ent­spricht, und wenn junge Ärzte auf­grund die­ses Miss­ver­hält­nis­ses nur schwer Zugang zu kas­sen­ärzt­li­chen Tätig­kei­ten bekom­men. Da die ein­schlä­gige Geset­zes­be­stim­mung unspe­zi­fisch für alle Ärzte gilt, müsste ein bestehen­des oder dro­hen­des Über­an­ge­bot an Ärz­ten sowohl bei Ärz­ten für All­ge­mein­me­di­zin als auch bei Fach­ärz­ten aller oder der meis­ten Fach­rich­tun­gen in wei­ten Tei­len des öster­rei­chi­schen Bun­des­ge­biets bestehen.

Für einen sol­chen gene­rel­len Ärzte-Über­schuss fehlt aller­dings jeder Hin­weis. Auch der Gesetz­ge­ber bleibt einen Beweis schul­dig, son­dern stellt nur die lapi­dare Behaup­tung auf, die Rege­lung solle „den Genera­ti­ons­wech­sel för­dern und einen gerech­ten Aus­gleich zwi­schen bereits in Ver­trag genom­me­nen Per­so­nen und jenen jun­gen, die sich um eine Zulas­sung bemü­hen, schaf­fen“.

Zu sol­chen Maß­nah­men fin­det der Gerichts­hof in Luxem­burg aller­dings klare Worte: All­ge­meine Behaup­tun­gen, dass eine bestimmte Maß­nahme geeig­net sei, der Beschäftigungs­po­li­tik zu die­nen, genü­gen dem­nach nicht, um dar­zu­tun, dass das Ziel die­ser Maß­nahme eine Aus­nahme vom Gleich­be­hand­lungs­grund­satz recht­fer­ti­gen könne, und las­sen nicht den Schluss zu, dass die gewähl­ten Mit­tel zur Ver­wirk­li­chung die­ses Ziels geeig­net seien. Nach den der ÖÄK vor­lie­gen­den Daten trifft es jedoch nicht zu, dass eine ganze Genera­tion an jun­gen Ärz­ten in War­te­po­si­tion steht, die kei­nen Zugang zur Tätig­keit als Kas­sen­arzt bekommt. Ganz im Gegen­teil: Der Alters­durch­schnitt der – poten­ti­ell für eine Kas­sen­stelle in Frage kom­men­den – Ärzte ohne Kas­sen­ver­trag und ohne Ange­stell­ten­ver­hält­nis liegt bei 50 Jah­ren. Von einem anste­hen­den Genera­tio­nen­wech­sel kann also keine Rede sein. In der der­zeit vor­lie­gen­den Form des Geset­zes ver­stößt es daher mit Sicher­heit gegen EU-Recht. Öster­reich ris­kiert mit die­ser Bestim­mung ein Ver­trags­ver­let­zungs­ver­fah­ren vor dem EuGH und Scha­den­er­satz­kla­gen von betrof­fe­nen Ärz­ten. Über­dies ist diese Geset­zes­be­stim­mung auch nach dem öster­rei­chi­schen Ver­fas­sungs­recht hoch pro­ble­ma­tisch. Ärz­ten die – oft erst im Alter von 40 Jah­ren oder spä­ter – einen Kas­sen­ver­trag erhal­ten, inzwi­schen seit Jah­ren ver­trags­ärzt­lich tätig waren und auf ihre Rechts­po­si­tion ver­trauen konn­ten, ver­lie­ren an einem bestimm­ten Stich­tag ohne Über­gangs­re­ge­lung schlag­ar­tig die Mög­lich­keit, wei­ter­hin im Kas­sen­sys­tem tätig zu sein. Sol­che schwer­wie­gen­den und plötz­li­chen Ein­griffe in Rechts­po­si­tio­nen, auf deren Bestand die Betrof­fe­nen mit guten Grün­den ver­trauen durf­ten, stel­len nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs einen Ein­griff in die soge­nann­ten wohl­erwor­be­nen Rechte der Betrof­fe­nen dar. Öffent­li­che Inter­es­sen kön­nen sol­che Ein­griffe zwar recht­fer­ti­gen, sie müs­sen aber dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit ent­spre­chen. Dabei ist auch dar­auf Bedacht zu neh­men, wie nahe die Betrof­fe­nen dem Zeit­punkt sind, zu dem der Ein­griff wirk­sam wird, und inwie­weit sie noch die Mög­lich­keit haben, sich – auch in wirt­schaft­li­cher Hin­sicht – dar­auf ein­zu­stel­len. Eine Vor­schrift wie die Alters­grenze für Kas­sen­ärzte, die ohne jede Über­gangs­be­stim­mung zu einem in naher Zukunft lie­gen­den Stich­tag wirk­sam wird, wird der Prü­fung durch den Ver­fas­sungs­ge­richts­hof mit Sicher­heit nicht standhalten.

Eine Sanie­rung der Rechts­lage wäre nur mög­lich, indem für jede Arzt­gruppe und jede Region kon­kret beur­teilt und belegt wird, ob und in wel­chem Aus­maß ein Über­an­ge­bot an Ärz­ten besteht, und dem­entspre­chend ziel­ge­rich­tete Maß­nah­men getrof­fen wer­den. Sol­che Maß­nah­men kön­nen nicht bun­des­weit und für alle Ärzte ein­heit­lich erfol­gen, son­dern müs­sen auf Ebene der Bun­des­län­der spe­zi­fisch fest­ge­legt wer­den. Dazu sind natur­ge­mäß die Gesamt­ver­trags­part­ner beru­fen, denn sie sind es, die die not­wen­di­gen Daten und den Über­blick über das Ange­bot an geeig­ne­ten (Jung-)Ärzten einer­seits und den Bedarf der Bevöl­ke­rung ande­rer­seits haben. Dabei wird es vor allem auch wich­tig sein, ver­nünf­tige Über­gangs­be­stim­mun­gen für bereits bestehende Kas­sen­ver­träge vor­zu­se­hen, um die wohl­erwor­be­nen Rechte älte­rer Ärzte zu schüt­zen. Mit einer – noch dazu EU-rechts­wid­ri­gen – Geset­zes­be­stim­mung im Hin­ter­grund, die jede Eini­gung vor­weg ver­hin­dert, wird dies jedoch kaum gelin­gen. Die Öster­rei­chi­sche Ärz­te­kam­mer berei­tet daher eine Beschwerde an den Ver­fas­sungs­ge­richt­hof vor, um das Gesetz zu Fall zu brin­gen und das Ter­rain für eine kor­rekte, sozi­al­part­ner­schaft­li­che Lösung aufzubereiten.

Gleich­zei­tig drängt die ÖÄK sowohl das Gesund­heits­mi­nis­te­rium, das diese
Situa­tion zu ver­ant­wor­ten hat, als auch den Gesetz­ge­ber dar­auf, im Zuge der bereits anste­hen­den nächs­ten ASVG-Novelle eine Sanie­rung die­ser miss­glück­ten Bestim­mung vor­zu­neh­men.

*) Mag. Karin Rösel-Schmid ist Juris­tin in der Öster­rei­chi­schen Ärztekammer

© Öster­rei­chi­sche Ärz­te­zei­tung Nr. 7 /​10.04.2010